[摘要]建设法治政府是依法治国的关键。十八届四中全会为新形势下推进依法行政、建设法治政府指明了方向。本文介绍了扬州市推进法治政府建设的做法和成效，分析在法治政府建设过程中存在的问题，并提出进一步推进法治政府建设的对策建议。
        建设法治政府是依法治国的关键，是全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的必然要求，是加强政府自身建设、更好履行政府职能的迫切需要，也是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。十八届四中全会明确提出要深入推进依法行政，加快建设法治政府。江苏省政府也出台了相关意见。[1]推进法治政府建设是一项重要和紧迫的任务。
        一、扬州市推进法治政府建设的做法与成效
        近年来，扬州市以十八大以来的中央文件精神和江苏省文件精神为指导，全面落实国务院、省政府关于加快法治政府建设的要求，坚持把依法行政作为政府工作基本准则，将建设法治政府作为依法治市的基本要求和建设服务型政府、高效政府、廉洁政府的必要条件，紧扣改革发展主题，突出重点关键环节，努力提升法治政府建设水平。
        （一）加强制度和组织建设，提供法治政府建设的新保障
        制度建设是根本，只有完善的制度体系，才能提高执行力。根据法治政府建设要求，我市相继出台《扬州市政府关于深入推进依法行政 加快建设法治政府的实施意见》、《关于推进政府职能转变 深化行政审批制度改革的实施意见》、《扬州市政府关于进一步加强依法科学民主决策的意见》、《关于进一步推动参与式行政程序建设的实施意见》、《全面推进依法治市 加快建设法治扬州的实施意见》、《扬州市行政审批事项目录清单管理办法》等规范性文件，形成了一套系统完善的推进法治政府建设的制度体系。同时，加强组织领导和统筹协调，重视依法行政领导小组及其办公室作用，根据人员变动及时调整和充实。注重政府法治机构建设，大力推动市县两级政府及其工作部门配齐配强法制机构和法治队伍。市政府专题调研解决制约政府法制工作的瓶颈问题，将市政府法制办原行政执法监督处更名为行政执法监督局，将原法规处分设为经济法规处和行政法规处，为行政执法监督和地方立法权运行提供组织保障，同时增拨了3个行政编制。
        （二）推进简政放权，形成政府职能转变的新常态
        简政放权是打造法治政府的重要抓手。[2]我市围绕简政放权，进一步转变政府职能。一是科学界定行政权力。按照国务院、省、市取消和下放行政审批项目具体要求，对市级行政审批权力进行全面清理审核，共取消43项、调整153项市级行政审批事项，审核界定市政府各部门常用行政审批事项239项，常用行政权力2091项。在依法清理界定的基础上，进一步制定“行政审批目录清单”“行政权力清单”“政府专项资金管理清单”和“行政事业收费目录清单”，清单之外无审批。二是妥善理顺市、区政府权责。深化主城三区“同级同权同责”工作，本着“能放尽放，应收则收”原则，对区级政府应有行政权力依法进行梳理、审核，确认区级政府应有行政权力6268项，区级部门行使市级行政权力258项，在此基础上逐步清理区级政府的事权和财权。此项工作获评2015年全省政府法制工作创新奖。三是有效激发社会市场活力。在全省率先出台《关于放宽企业住所（经营场所）登记的实施意见》，积极推进工商住所登记、先照后证等工商管理制度改革，试行注册资金认缴制备案登记，有效激发全社会创业热情，全市各类市场主体同比增长50%以上。全面推行工商注册全程电子化，全市新设企业网上申报率达90%以上，外资企业网上申报率达95.4%。
        （三）完善决策机制，树立参与式行政的新理念
        坚持重大行政事项决策由公众参与，彰显法治政府建设的开放性、民主性和惠民性。一是深化透明性工作模式。大力提升政府工作透明度，精心打造25个政府“立法”民情联系点，常态化运行立法听证会、行政复议听证会。在“中国扬州”门户网站等网络媒体设立规范性文件信息发布平台，市政府规范性文件草案网上公开率达100%，及时传递政府“立法信息”，广泛征求社会各界对规范性文件草案的意见。二是优化民本化工作机制。组织召开规范性文件听证会、论证会和新闻发布会17次，为利害关系人表达意见搭建了制度化吸纳通道；建立行政复议案件统一受理中心，开通“行政复议网上受理”平台，召开41次行政复议听证会，听证率达100%，行政首长出席行政复议听证会达80%以上。三是固化参与式工作程序。制定出台规范性文件，对行政执法监督和行政复议过程中的公众参与程序作出明确规定，进一步细化公众参与的工作指标，固化核心程序，充分体现法治政府建设的开放性和民主性。
        （四）提升执法质量，打造行政执法监督的新亮点
        坚持严格规范公正文明执法，完善民生重点执法领域具体操作流程，加大对涉企执法行为的监督力度。一是狠抓执法人员管理，提升行政执法能力。注重行政执法人员考核，制定三年轮训方案，举办各类法律知识培训班，邀请省内外知名专家进行授课，38个行政执法部门共525人参加培训，并集中接收网络在线测试；举行全市行政执法人员行政执法证颁证宣誓仪式，强化法制信仰；连续七年组织开展依法行政与政府法制理论研讨活动。二是狠抓执法行为规范，加强行政执法监督。将涉企行政权力监督作为市政府行政执法监督工作重点与突破口，梳理、确认常用涉企行政权力1747项，形成行政权力、收费项目、部门职责、服务事项等四类清单并对外公布；建设“扬州企业服务网”，搭建行政权力公开运行监督载体，推进涉企行政权力透明在线运行；组织专家对114件涉企重大行政处罚进行备案审查，对于审查中发现的各种共性和个性问题，下发《行政执法监督建议书》，全年涉企重大行政处罚的备案率、审查率、通报率和整改率均达100%。三是狠抓规范性文件执行，实施评估制度。对规范性文件实施情况进行检查评估，并书面通报检查结果。
        （五）改进考核方式，增加法治政府建设的新动力
        强化工作落实责任，完善依法行政工作推进机制，注重考核推动引领。一是将推进依法行政、建设法治政府纳入政府工作目标考评体系，出台《关于进一步加强依法行政考核的意见》依法行政考核办法，推动全市依法行政和法治政府建设工作。开展依法行政项目化管理，制定下发全市推进依法行政年度工作意见和目标任务分解表，按照“可定义、可量化、可操作、可考核、可追究”的工作标准，逐项落实到各地、各部门。二是不断改进考核方式。进一步量化了考核评价标准，优化考核评价方式，明确了日常考核、共性目标考核、社会评价评议三种考核评价方式，增加了社会评价评议的分值；强化考核评价结果的运用，对考核评价为不合格的单位，给予通报批评，责令其写出书面整改意见。
        二、扬州市推进法治政府建设存在的不足
        推进依法行政，强化法治政府建设取得了显著成效，我市成为全省率先完成法治政府建设阶段性目标任务的省辖市。对照“四个全面”战略布局新要求、经济发展新常态和法治政府建设新目标，我们还存在一些突出问题和新的情况。
        （一）法治政府建设理念亟待加强。一是依法行政意识尚未真正确立。一些地方和部门还不能正确处理好行政首长负责制与行政决策科学化、民主化之间的关系，没有将依法行政作为部门工作的“硬指标”、“硬实绩”和“硬约束”，想问题、作决策、办事情习惯于运用行政思维和行政命令，有的制度形同虚设，有的决策方式简单，公众参与缺失，有的或脱离民生实际超前决策，或强调效率忽视程序要求等等，不依法行政的情况时有发生。二是执法理念模糊。有些单位权力定位错误，把法律授予的职权理解为是对行政相对人的强力掌控和无情管束，将依法行政片面的理解为加强行政权、保障行政权、扩大行政权，规避了依法行政就是要监督行政权、规范行政权、控制行政权的真实目的，使依法行政工作步入误区。三是服务意识不强。有些规范依法行政的制度文件强化部门权利的条款多，提供服务的条款少，强调相对人义务的多，规范行政机关行为的少，出现了不适当强化部门利益，部门利益法制化的倾向。这些问题的暴露都对进一步强化决策者法治理念提出了现实需求。
        （二）法治政府建设实在性亟待加强。一是对法治政府建设推进工作力度不够。有些地方对法治政府建设的组织推进工作呈现模式化、套路化，缺乏更加有力的实质性举措；一些重点工作，个别地方还停留在应付上级要求层面上，进展非常缓慢；一些制度，尤其是行政问责制度、社会稳定风险评估制度等，虽有规定但落实还不完全到位。二是执法的协调性有待加强。行政执法体制改革不到位，职能交叉、职责缝隙、部门壁垒造成执法部门缺乏协调配合，相互推诿扯皮；行政执法队伍以条条为主，处在执法一线的乡镇往往无兵可用。三是执法行为不规范仍然存在。有些执法机关热衷于“突击式”检查、“运动式”执法，重实体，轻程序，“有利的事情争着管，无利的事情争着让”，多头执法、多层执法、选择性执法；存在着“过罚不相当”、“同案不同罚”、“权力寻租”等突出问题。
        （三）行政监管主动性亟待加强。体制内的监督体系制约作用发挥不够，外部社会监督体系缺乏制度和程序支撑，问责工作没有形成震慑力。一是内外监督没有形成合力。有些监督制度和机制存在“一刀切”、针对性和操作性不强等问题，使之流于形式，特别是对重要部门、关键岗位缺乏有效监督；现有的监督制度和体系各自为战，相互之间缺乏协调配合的机制和程序，没有形成有效监督合力；有些地方和部门仍然习惯于“事后监管”“出事再管”“被动监管”的监管模式。监管部门通常重视的是许可证的发放，对后续的动态监督关注不够，存在监管不及时、监管力度不够等问题。二是现有行政问责制度中的问责程序不完善、可操作性不强。除了安全生产、食品药品安全、环境污染等造成的人民群众生命、重大财产损失事项外，对其他违法行政基本都是要求违法单位“自行纠正”，行政监督失之于“软”。三是对行政权力的监督和制约机制仍不健全。一方面，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题尚未得到根治。另一方面，行政复议化解行政争议的主渠道作用发挥还不够。有时行政复议过多地从“支持部门工作”的角度开展工作，较少或基本没有从真正有效化解社会矛盾的层面思考问题、依法纠正违法或不当的具体行政行为，该撤销的没有撤销，该纠正的没有纠正，该确认违法的没有确认违法。
        （四）法治政府建设短板问题亟待解决。一些县市区和乡镇（街道）在法治政府建设方面的短板问题还比较突出。一是制度建设方面，规范性制度和文件的质量需要进一步提高。一些文件缺乏立法规划，程序和内容不规范。文件起草单位的程序意识淡薄，未进行充分的调研论证，仅凭上级的文件或者领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过政府法制机构审核便进入常务会议审议程序等；有的规范性文件内容空洞，缺乏可操作性，降低了规范性文件权威；有的照搬外地经验，没有结合本地实际，缺乏本地特色；有时对上网公开征求公众意见有抵触情绪，认为公开征求意见耗时多，增加工作量，找借口对上网公开征求意见的做法进行推诿。二是法制人员较少。有的领导过分强调经济发展，对法制工作的重视不够。有些县各部门法制机构建设、法治人员配备还相对薄弱，除少数部门设有法制科室外，其它部门尚未设立专门法制机构，设有专门法制科室的部门也缺少专职人员为本部门的执法和重大决策提供法律指导，法律人才严重不足，法律水平普遍不高。三是依法行政推进还缺少稳定性、系统性。
        （五）政府信息公开亟待强化。政府信息公开程度不够，影响了公众和社会对政府行为的监督，也影响了法治政府建设。一是多数部门信息公开仍停留在浅表层面。在很多领导干部眼中，政府信息是一种公共资源，更是权力的象征，对这一公共资源的分配则往往能变为部门利益和个人利益。“公开越多，做事会越难”，这种思维还停留在管制型政府的水平上，不符合服务型和法治型政府的职能转变。二是随意扩大政府文件保密范围。很多部门在制定和印发文件的时候，出于谨慎，常常会有意扩大保密范围，把一些应当确定为公开的事项确定为不公开或依申请公开事项。三是重形式轻内容。随着政务信息公开越来越成为发展的大趋势，一些部门在政务信息公开中，被动地进行政务信息公开。对信息公开的内容，带有一定的选择性，很多公众迫切需要掌握的与自身利益密切相关的信息难。四是在处理公民申请信息公开问题上存在敷衍现象。把有可能影响部门利益的事项加以回避；或者只公开一些程序性要求，回避实质性事项；或以种种借口推迟政府信息公开工作，尽可能缩小公开范围、压缩公开程度。
        三、进一步推进扬州市法治政府建设的对策建议
        党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大战略部署，为新形势下推进依法行政、建设法治政府指明了方向。扬州市政府应按照中央和省政府有关文件精神，切实加快法治政府建设步伐，着重解决存在的突出问题，推动政府各项工作全面纳入法治轨道。
        （一）深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。一是深化行政审批制度改革。根据《扬州市行政审批事项目录清单管理办法》，动态化管理行政审批事项目录清单，及时取消和调整行政审批权力向社会公布；推进行政监管方式创新，按照“管放结合”的原则，常态化加强行政审批事中事后监管；开展行政权力清单规范化管理，注重标准化建设，制定并公开政府各部门责任清单，推进职能归并，解决职责交叉、职责重叠及职责真空等问题；建立行政许可前置环节有偿中介服务项目、收费项目目录清单，制定行政许可中介服务监管办法。二是深化行政执法体制改革。推进食品药品、工商、质监、公共卫生、安全生产和公安等领域综合执法；探索功能区区域综合执法试点，推广“五位一体”联合巡查、综合执法模式[3]；针对薄弱环节与薄弱区域，深入推进城市管理行政处罚权由相对集中向建制镇延伸试点工作，推进乡镇综合执法和跨部门、跨行业综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。三是推进市场治理方式转型。建立健全行政许可审批信息、工商登记信息、行政处罚信息、企业年度报告信息共享机制，对市场主体信息进行公示；落实《江苏省严重失信黑名单社会公示管理办法》[4]，强化市场主体信用约束；推进行业协会在人财物等方面与行政机关或挂靠单位脱钩改革，清理与政府部门捆绑的行业协会。
        （二）坚持科学民主依法决策，进一步增强政府公信力。一是严格落实重大行政决策法定程序。继续推进社会稳定风险评估制度，未经风险评估的，不得作出决策；推进重大行政决策合法性审查工作制度化、常态化，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；落实《江苏省行政程序规定》，建立健全重大执法决定法制审核制度；完善行政决策责任追究机制，严格执行重大决策终身责任追究及责任倒查。二是着力提升制度建设水平。严格规范性文件制定立项工作，每年出台规范性文件制定计划、加强规范性文件审核，组织做好公众参与、专家论证、承办单位风险评估、法制合法性审查、集体讨论决定等相关工作；探索开展委托第三方制定规范性文件的工作；落实规范性文件后评估和定期清理机制，实行规范性文件有效期制度。三是推动参与式行政程序建设。全面落实省政府关于推进参与式行政程序建设的相关要求，丰富公众参与的载体、方式和途径；落实《扬州市规范性文件制定听证会论证会新闻发布会工作规范》，组织开展“三会”工作规范执行情况检查；把公众参与作为政府立法、规范性文件制定、行政执法监督的重要程序。四是全面推进政府法律顾问制度。建立政府法律事务专家库，遴选产生政府法律事务咨询委员会委员，切实发挥政府法律顾问办公室实务操作和协调推进功能，确保政府法律顾问在政府重大决策、重要文件制定、推进依法行政中发挥积极作用。
        （三）构建权力运行制约体系。一是严格规范行政执法行为。强化行政权力网上公开透明运行，做到市县两级权力事项与省保持权力名称、编码、运行流程和裁量基准“四个统一”；实行行政执法全过程记录，健全行政裁量基准制度；落实行政执法情况通报制度，重大行政处罚决定实行向社会公开；重点环节的操作要规范，重点领域行政权力运行要透明；强化行政权力内部层级监督功能，支持审计部门依法独立行使监督权。二是深化涉企行政权力运行监督。构建在内控中规范、在阳光下运行、在网络上监督的“三位一体”涉企行政权力运行监控体系；强化涉企“权责清单”管理，动态更新、发布涉企行政权力清单；加强收费管理，强化行政执法案例指导，规范行政处罚决定信息公开，推进行政执法信息公开、行政审批办理公开。三是提升行政执法监督效能。严格行政执法人员资格管理，建立上岗培训和日常培训、轮训常态化工作机制，开展行政执法人员资格清理工作；强化行政执法风险点的控制和防范，加大行政执法案卷评查力度；建立行政处罚案例指导机制，调整充实市政府行政执法监督员，拓宽公众参与渠道；实现行政执法人员信息、行政执法过程信息和行政处罚结果信息“三公开”，除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私外，全部面向社会公开；建立行政执法争议协调机制和行政执法投诉处理机制，依法及时处理相关投诉，坚决纠正行政违法行为。
        （四）深化社会治理，依法化解社会矛盾纠纷。去年10-12月，行政复议受理量、行政应诉量分别比去年同期增长52.8%和150%。处理和解决行政复议、行政应诉案件的相关工作应进一步深化和拓展。一是加强行政复议工作。推进行政复议工作规范化建设，规范办案流程，完善档案管理、案卷评查等工作；推进行政复议委员会试点，提升行政复议统一受理平台运行质态；加强行政复议应诉人员业务培训，提升行政复议办案能力。二是加强行政应诉工作。将新修订的行政诉讼法纳入行政执法人员及法制干部年度学法培训计划，开展行政应诉典型案例研讨，强化行政应诉工作指导；建立行政应诉工作通报制度，强化行政败诉案件分析研判，坚决纠正行政败诉案件中发现的各类行政执法问题；严格执行司法判决，树立司法判决权威。三是严格规范信访工作。认真落实国务院《信访工作条例》和国家信访局《进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》《进一步加强初信初访办理工作的办法》等法规文件；推行网上受理信访制度，落实信访工作责任制和领导包案制度；强化行政调解工作，努力钝化各类社会矛盾。
        （五）切实加大保障力度，深化依法行政。一是加强组织领导和组织机构建设。切实加强县（市、区）政府和市直部门法制机构建设，通过各种方式充实法律专业人员力量，真正做到法制机构设置、人员配备与所承担的职责和工作任务相适应，尤其是适应行政诉讼法修改后行政诉讼应诉量大幅增加的必然趋势；推进乡镇（街道）、功能区依法行政基础建设，补充法制工作人员，消除依法行政工作薄弱环节。二是构建系统化工作推进机制。贯彻落实省政府《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》，发挥依法行政工作领导小组及其办公室统筹协调推进职能；加大整合市县两级政府法制资源，在推动简政放权和政府职能转变、依法行政考核创建、基层队伍规范化建设等方面互联互动；提升领导干部学法培训质态。三是完善日常化依法行政考核体系。科学设定依法行政考核项目和内容，提高依法行政考核在政府及部门综合目标考核、绩效考核中的分值比重，把考核情况作为衡量政府及部门领导班子、领导干部工作实绩的重要依据；建立全市依法行政工作资料日常在线报送系统，完善定期通报、及时提醒、跟踪核实、工作检查等制度，加强指导和监督；构建依法行政考核工作整体联动机制，及时向党委、人大、政协以及纪检、组织、人事等部门报告通报考核结果，探索运用现代媒体向社会定期公告依法行政工作推进情况。

[注释]
[1]《江苏省政府关于深入推进依法行政 加快建设法治政府的意见》苏政发〔2015〕1号.
[2]《简政放权是打造法治政府的重要抓手》，新华网，2014年11月06日.
[3]“五位一体”是指公安、城管、交警、工商、街办.
[4]《江苏省严重失信黑名单社会公示管理办法（试行）的通知》苏政办发〔2014〕118号.